天然氣管網(wǎng)設(shè)施剝離,需要國家統(tǒng)一部署,相關(guān)企業(yè)積極配合才能穩(wěn)妥推進(jìn)。
2004年西氣東輸一線工程正式投運(yùn)以來,中國天然氣市場經(jīng)歷了近十年的高速發(fā)展,市場增速持續(xù)多年維持在15%以上。隨著我國天然氣市場的迅速擴(kuò)大、大型氣田的相繼發(fā)現(xiàn)以及進(jìn)口天然氣規(guī)模的快速增長,我國天然氣基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)取得了巨大成就。
隨著油氣體制改革步伐的穩(wěn)步邁進(jìn),社會(huì)上對天然氣管網(wǎng)和LNG接收站設(shè)施開放使用的呼聲日益增強(qiáng),有關(guān)油氣管道獨(dú)立、組建國家石油天然氣管道公司、呼吁天然氣基礎(chǔ)設(shè)施向第三方公平開放的新聞?lì)l見報(bào)端。
管網(wǎng)剝離大勢所趨
隨著油氣行業(yè)市場化的呼聲越來越高,近年來從國家層面也提出了對于油氣管網(wǎng)設(shè)施剝離獨(dú)立的有關(guān)意見和要求。
2013年,油氣管道獨(dú)立的討論正式上升到政策層面。2013年10月底,國務(wù)院發(fā)展研究中心公布的“383”改革方案提出,將石油天然氣管網(wǎng)業(yè)務(wù)從上中下游一體化經(jīng)營的油氣企業(yè)中分離出來,組建若干家油氣管網(wǎng)公司,并建立對油氣管網(wǎng)的政府監(jiān)管制度。
2015年9月13日,《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》正式公布?!兑庖姟诽岢?,“對自然壟斷行業(yè),實(shí)行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革,根據(jù)各行業(yè)不同特點(diǎn)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開、放開競爭性業(yè)務(wù),促進(jìn)公共資源配置市場化。”
2016年《關(guān)于深化石油天然氣改革的若干意見》在征求意見過程中也提出:“抓緊研究制定實(shí)施方案,分步推進(jìn)國有大型油氣企業(yè)的干線管道獨(dú)立,組建國有資本控股、投資主體多元化的石油天然氣管道公司,實(shí)現(xiàn)管輸和銷售分開以保障公平接入?!?br />
由此可以表明,“油氣管道獨(dú)立”有利于推動(dòng)可競爭性市場結(jié)構(gòu)構(gòu)建和公平競爭制度建立,是能源領(lǐng)域改革的重要內(nèi)容,是大勢所趨。“組建石油天然氣管道公司,實(shí)現(xiàn)公平接入”是油氣管道實(shí)現(xiàn)獨(dú)立的重要手段和方式。然而,從發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)看,我國天然氣管網(wǎng)所處的市場環(huán)境和硬件條件還不成熟,現(xiàn)階段天然氣管道業(yè)務(wù)完全脫離國家石油公司實(shí)現(xiàn)獨(dú)立運(yùn)營任重而道遠(yuǎn)。
沖擊油氣企業(yè)
目前,我國天然氣基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營企業(yè)大體上可以分為兩類:一是國家石油公司,主要指中石油、中石化、中海油三大石油公司,兼營天然氣生產(chǎn)、進(jìn)口、運(yùn)輸、銷售,甚至下游的城市燃?xì)饨?jīng)營業(yè)務(wù)。二是地方支線管道公司(包括省管網(wǎng)公司),通常兼營天然氣運(yùn)輸和銷售,一部分企業(yè)同時(shí)擁有下游城市燃?xì)饨?jīng)營業(yè)務(wù)。目前,各級管網(wǎng)公司實(shí)行“一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩塊牌子”或者“兩塊牌子、合署辦公”。
雖然管網(wǎng)獨(dú)立、允許第三方接入對于提高天然氣管網(wǎng)設(shè)施利用效率,打破資源壟斷,降低運(yùn)輸環(huán)節(jié)天然氣價(jià)格有益,但是對于國家石油公司來講也存在一定沖擊。
第一,國家石油公司所擁有的管網(wǎng)和布局多年來已形成明顯的比較優(yōu)勢。這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、市場潛力巨大,管網(wǎng)一旦獨(dú)立,將帶來市場競爭的進(jìn)一步加劇,并產(chǎn)生諸多不確定性,不利于國家石油公司的天然氣銷售。
第二,管道建設(shè)和運(yùn)營受制于第三方,尤其是在天然氣市場整體供大于求,市場競爭激烈的大環(huán)境下,國家石油公司已有的天然氣市場開拓或面臨被動(dòng)局面,將對公司的經(jīng)營和發(fā)展產(chǎn)生影響。
第三,國家石油公司部分管線是與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)合資建設(shè),如果管線剝離,與當(dāng)?shù)卣推髽I(yè)的合作可能會(huì)受到影響。
第四,進(jìn)口LNG熱值普遍高于管道氣,多氣源統(tǒng)一注入獨(dú)立管網(wǎng),稀釋了LNG熱值,高熱值優(yōu)勢的LNG或?qū)⑹艿絿?yán)重沖擊,甚至有可能對下游用戶造成嚴(yán)重影響或損失。與此同時(shí),進(jìn)口管道氣、陸地氣田氣普遍以體積計(jì)量,受技術(shù)條件等因素影響,雖然國家也多次推動(dòng)以熱值計(jì)量,但短期內(nèi)以體積計(jì)量的方式或難以改變,因而以LNG進(jìn)口為主的油氣企業(yè)也將面臨經(jīng)濟(jì)損失。
第五,管網(wǎng)獨(dú)立對油氣企業(yè)國際進(jìn)口LNG資源采購提出了更高的要求。目前進(jìn)口管道氣、陸地氣價(jià)格普遍低于進(jìn)口LNG價(jià)格,而管輸價(jià)格在成本價(jià)格中所占比重較小。管網(wǎng)獨(dú)立后,一方面不同氣源將面臨同一市場,進(jìn)一步加大了企業(yè)在國際上對低價(jià)資源的采購壓力。另一方面,大量進(jìn)口LNG都簽訂了照付不議合同,如果管網(wǎng)獨(dú)立并進(jìn)行主體變更,上游可能會(huì)借機(jī)漲價(jià),合同談判將異常困難,不利于長協(xié)合同氣量的消納。
需統(tǒng)一部署
天然氣管道獨(dú)立、組建石油天然氣管道公司是改革的大方向,推動(dòng)該項(xiàng)工作涉及有關(guān)石油天然氣企業(yè)的資產(chǎn)核算與剝離,相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、法規(guī)的建立,管道公司管理控制制度體系建設(shè)等多個(gè)方面,還需要國家統(tǒng)一部署、相關(guān)企業(yè)積極配合才能穩(wěn)妥推進(jìn)。筆者有以下幾方面建議。
根據(jù)天然氣管道布局以及資源方與用戶使用情況分步實(shí)施管道獨(dú)立,建議先行試點(diǎn)長輸天然氣管道實(shí)施獨(dú)立,更好地發(fā)揮天然氣主動(dòng)脈的通道作用。原油和成品油管道獨(dú)立適時(shí)推進(jìn)。
組建成立國家石油天然氣管道公司,應(yīng)明確國家石油天然氣管道公司地位、性質(zhì)、責(zé)任義務(wù)、運(yùn)營規(guī)則、監(jiān)管制度等。進(jìn)一步完善相應(yīng)的政策法規(guī)和一系列準(zhǔn)入、計(jì)量等標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范,使政府監(jiān)管有法可依、執(zhí)法有據(jù),確保油氣長輸管道的完整性、公平性,確保石油天然氣管道公司正常運(yùn)營。
關(guān)于組建石油天然氣管道公司的模式。主要有以下兩種模式:第一種是國家出資建設(shè)的模式。即剝離和整合國家石油公司的油氣管道業(yè)務(wù)和資產(chǎn),由國家出資組建國家石油天然氣管道公司,形成石油天然氣管道全國一個(gè)主體,實(shí)施干線管道獨(dú)立。第二種是建立多元化股權(quán)模式??梢匝芯刻接憛⒄铡拌F塔公司”股權(quán)模式組建石油天然氣管道公司,形成以三大石油公司為主導(dǎo),符合條件的多家公司適度參與的石油天然氣管道公司。
支持符合條件的社會(huì)各類資本適度參與油氣管道、儲(chǔ)氣庫等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),但應(yīng)充分考慮歷史客觀實(shí)際和央企在油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展與承擔(dān)資源供應(yīng)安全和保障等社會(huì)責(zé)任方面所做的貢獻(xiàn),公平地保證油氣基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)發(fā)起方的合理利益。
進(jìn)一步完善天然氣價(jià)格形成機(jī)制,理順進(jìn)口氣與國產(chǎn)氣、工商業(yè)用氣與居民用氣的價(jià)格關(guān)系,推行峰谷價(jià)格、可中斷用戶價(jià)格等;堅(jiān)持和完善與油價(jià)掛鉤機(jī)制,探索形成天然氣與石油以及煤炭等替代能源之間的合理比價(jià)關(guān)系;充分發(fā)揮上海石油天然氣交易中心作用,推進(jìn)天然氣現(xiàn)貨和期貨市場建設(shè),逐步實(shí)現(xiàn)市場發(fā)現(xiàn)和形成價(jià)格。